《航班正常管理规定》的实施准备和解读

　　针对中国国内航班延误率高，航班延误造成旅客霸机和占机，要求赔偿等纠纷日益恶化和增多的情况，从2013年开始，民航局就在国内推行了一套系统和全面的保障和提高航班正点率、避免航班延误的政策措施。实施之初，该政策措施完全正对国内航班和国内承运人。2015年民航局就此制定了一部民航局的法规，适用范围也进一步扩大到外国航空公司从中国始发或者在中国经停的国际航班。该《管理规定》将于2017年1月1日起开始实施。2016年9月28日民航局通知港澳台及外国航空公司，要求外航在10月31日之前完成相关的准备工作，尤其是在航空公司官网上公布运输总条件，机上延误应急预案，大面积延误应急预案，同时公布在中国境内受理投诉的电话和电子邮件，并向民航局备案相关准备工作。

　　与欧盟和美国相关法律法规相比较而言，以下几个方面是航空公司尤其是外国航空公司在做好实施准备过程中应当予以重视的：

　　1.本规定突出了运输总条件的重要性。与欧盟和美国在处理航班延误和取消方面的做法不一样，中国的法律法规并没有明确规定，是否在发生航班延误后，航空公司需要按照一定的标准给予旅客赔偿或者其他协助的的义务。然而这也并不等于说，航空公司可以不用给予航班延误的赔偿。该规定第17条规定：“承运人应当制定并发布运输总条件，明确航班出港延误及取消后的旅客服务内容，并在购票环节明确告知旅客。国内承运人的运输总条件应当包括是否对航班延误进行补偿；若给予补偿，应当明确补偿的条件、标准和方式等相关内容。” 因此，航空承运人应当按照该管理规定的要求，进一步修改其运输总条件，明确在发生航班延误后其旅客服务程序、标准及其赔偿的相关内容。对于外国航空公司而言，为了满足中国主管部门的备案和保障中国消费者知情权的要求，其运输总条件还应当翻译成中文。可以预见，在未来一旦产生航班延误的补偿和服务纠纷，航空公司的运输总条件将是最为基本的法律文件，从而凸显了运输总条件在处理航班延误问题方面的重要性。

　　2.航班出发延误或者取消情况下的退改签权利。航班出港延误或者取消时，承运人应当根据运输总条件和客票使用条件，为旅客妥善办理退票或者改签手续。航班出港延误和取消时，根据航班延误的原因是否属于航空公司可以控制的范围，决定是否提供食宿服务，以及由谁承担相应的费用。关于这些原因的分类问题，该规定只是简单地做了少数几个举例，航空公司则应当根据此类列举进一步细化在其运输总条件中，并报民航局备案，在今后的赔偿索赔诉讼中将是一个重要的依据，避免因为误解而生纠纷。根据该规定，机务维修、航班调配、机组等承运人自身原因属于航空公司可以控制的范围，应当由航空公司提供餐食与住宿服务。根据这一宽泛的列举，可以预见，广受争议的有关“飞机机械故障”，尤其是经过正常安全检查仍然无法正常发现的隐性的机械故障，也将很容易地被认定为属于承运人可以控制的自身原因了。而天气、突发事件、空中交通管制、安检以及旅客等原因将被认定为非承运人原因，航班延误或者取消时，航空公司需要提供餐食和住宿等服务，但费用将应当由旅客自行承担。

　　3.航班到达延误，经停地延误和备降时的服务与赔偿问题。该管理规定的这部分内容仅仅适用于国内航班。什么是“国内航班”，该规定并没有作出明确的定义。在代码共享及联程运输的情况下，即使是华沙公约和1999年蒙特利尔公约所认定的“国际运输”，其国内段的运输根据本规定也应当认定为“国内航班”。然而这一结论还有待司法机关在未来的法律适用中予以澄清。该规定第29.3条和第29.4条规定：“国内航班在经停地延误或者取消，无论何种原因，承运人均应当向经停旅客提供餐食或者住宿服务，”，以及“国内航班发生备降，无论何种原因，承运人均应当向备降旅客提供餐食或者住宿服务。”同时，国内承运人（根据本规定第二条的定义，应当指根据中华人民共和国法律设立的承运人）应当对到达延误是否进行补偿，若给予补偿，应当明确补偿条件、标准和方式等相关内容。据此，外航则不用对到达延误是否给予补偿，补偿的数额和计算方式等作出具体规定。总体看来，中国的民用航空行政主管部门接受了关于国际运输应当按照蒙特利尔公约的规定来处理的建议和要求，把国际运输的赔偿问题留给了1999年蒙特利尔公约。从法律角度来说，立法者把是否给予赔偿或者赔偿标准的高与低视为航空公司服务质量的一个标准，是市场竞争的一个要素，可以留给消费者去根据其需求做出选择。

　　4.航空公司的文件和手册制定和备案方面的要求。承运人应当按照该规定要求建立航班正常运行的保障制度，这些制度的内容包括明确负责牵头的部门，具体的管理措施以及对相关工作成果的考核制度等内容。该规定同时要求在相关文件和手册中明确在航班延误情况下的旅客服务内容和标准程序，比如运输总条件，地面服务代理协议和销售代理协议，备降保障协议等等。在应急预案方面，承运人应当制定机上延误应急预案和大面积延误应急预案，并报民航局备案。这些文件和应急预案应当在10月31日之前准备妥当，并按照要求向民航局运输司备案。目前民航局和法规本身并没有提供任何具体的手册和文件制定的指南和模本，也没有具体应当包括的内容的规定。语言方面，尽管该规定本身并没有作出明确的规定，但一般理解为须有中文的翻译文本，以满足民航局备案和审查，尤其是满足消费者的知情权要求。

　　5.旅客投诉受理和处理方面的要求。该规定要求所有承运人及其地面服务代理人和销售代理人均应当设立专门机构和指定专人负责受理投诉工作，并公布在中国境内的投诉受理电话、电子邮件，并向民航局备案。所有这些受理投诉的机构或者人员都应当具备受理中文投诉的能力。目前民航局收到的有关外航的投诉方面，主要问题是外航缺乏在中国的投诉受理机构、电话，或者即使存在，但普遍缺乏中文受理的能力。受理机构、人员制定和受理电话也必须在10月31日之前上报民航局，并在其官方网站上予以公布。从受理的程序上看，与欧盟261条例不一样，旅客可以不经过航空公司而直接向民航局提起投诉，或者直接提起仲裁或者诉讼。

　　6.法律责任部分，除了提高了行政罚款的数额和标准之外，最引人注目的还是第54条和第57条所规定的有关航班时刻方面的处罚措施。由于繁忙机场的时刻对航空公司而言是一票难求的事情，一旦由于航班正常率方面表现不佳而遭致处罚，导致航班时刻被取消的严重后果，就是航空公司最不愿意看到的事情。该规定第6条要求承运人应当按照获得的航班时刻运营航班。而其第57条进一步规定：“承运人违反本规定第六条，影响航班正常的，由民航行政机关取消其时刻，并处以3万元以下的罚款。”同时，民航局《关于落实2016年航班正常管理措施及监测指标的通知》（局发明电【2015】3600号）也明确规定：“航空公司航班批复时刻与销售时刻不一致的，一经发现，即有地区管理局取消该时刻。”该《通知》规定，航空公司由于自身原因导致的不正常航班数占当月计划航班比例高于8%（含）且排名后三位的，在通报的下月起停止受理该航空公司加班、包机和新增航协航班申请。该指标连续两个月符合要求后，民航局予以确认后自下一个月起恢复受理。此外，如果机场不达标航班正常率，即繁忙机场50%（不含）和协调机场75%（不含），机场也将面临航班取消或者停止受理加班、包机和新增航线航班的申请。目前，我们发现，尽管限制性处罚对象是机场，然而受到不利影响或者更为不利的是航空公司：因为无论是哪家航空公司，无论其是否已经获得航线航班的授权或者指定，但由于机场没有办法新增任何航线航班，因此没有办法给予任何航空公司新的航线航班。这一规定的处罚措施或者处罚对象不合理，应当尽快予以改变。

　　当然，除了以上内容外，该管理规定还对机场、空管乃至机场公安等在航班正常保障方面的权利和义务作出了广泛的规定。在10月31日之前做好全面实施和落实该管理规定的准备，对航空公司尤其是外国航空公司来说压力是在不小。未雨绸缪，航空公司应当尽快开展相关准备工作，确保2017年1月1日之后公司运行的法律合规准备乃重中之重。（解兴权/文）

来源：民航资源网 作者：解兴权